Україна періодично редагує свою Конституцію останні 15 років. У цьому немає нічого особливо поганого. Але за всі ці роки так і не була знайдена модель політичного устрою, яка б була достатньо стабільною і яку б не хотіли змінити вже наступного дня.

Одним із каменів спотикання є президентська посада, а точніше – її повноваження. З необхідністю існування президента наче вже визначилися, якщо не брати до уваги екзотичні пропозиції лідера нині вже мертвої «Комуністичної партії України» повернутися до радянскої традиції колективного голови держави. Але у владних коридорах та на конференціях продовжують сперечатися про те, які права президент повинен мати, а які – не повинен, чи як його, наприклад, обирати. Законотворці часто міняють свою думку разом зі зміною політичних вітрів.

Нам хотілося би подивитися на те, що ж собою являє президентська посада в різних європейських країнах: і близьких до нас, як Польща, і далеких, як Франція; у країнах чисто парламентської моделі, як Італія, та тих, що обрали близьку до нас змішану систему, таких, як Литва. Познайомити з відносинами голови держави з усіма трьома гілками влади, на які державну машину ділить конституційна теорія останніх трьох століть. А про те, як працюють європейські парламенти ми вже писали раніше.

Матеріал за темою:

Президент і законодавці

У будь-якій європейській державі головним партнером президента є парламент. Саме від відносин з ним, як формальних, так і неформальних, найбільше залежить та роль, яку у політичному житті держави виконує її глава. Саме їхній баланс дає назву тій політичній системі, до якої відносять країну автори досліджень на цю тему.

Звичайно найбільш комплексними та складними є відносини у тих республіках, батьки-засновники яких обрали змішану систему. Ми це прекрасно знаємо на українському досвіді. Одна справа, коли більшість у парламенті є президентською, а інша – з непідконтрольних йому політичних сил. Для останньої ситуації у Франції, яку можна вважати класичним прикладом такої системи, навіть придумали спеціальний термин: «cohabitation» – співжиття.

Але все це неформально, хоча й має корені в конституціях країн. Якщо ж говорити про конституційно прописані повноваження президентів, що пов’язані з роботою парламентів, то різниця між парламентською та змішаною системами виявиться не дуже вже й принциповою на перший погляд. Найбільш важливими питаннями, де інтереси законодавчого органу і глави держави стикаються особливо сильно, є законодавчий процес і розпуск першого/відставка останнього.

Lithuania Президент Литви Даля Грибаускайте у Сеймі

Найважливішим повноваженням президента у законодавчій сфері є проголошення законів – їх промульгація (дія, що надає закону загальнообов’язкової сили). Саме звідси випливає його право повернути закон до парламенту на повторний розгляд. У Франції та Італії такий розгляд проходить за звичайною повною процедурою, що відрізняється від українського президентського вето, яке парламент має долати спеціально визначеною кількістю голосів.

Більше схожа на українську ситуація у Литві: тут парламентарі можуть знову ухвалити повернутий закон більш ніж половиною голосів від складу Сейму. Зазвичай закони там ухвалюються більшістю від присутніх депутатів, як в інших європейських законодавчих органах.

У випадку, коли конституція країни покладає на президента функцію свого захисника, «гаранта» (так у Франції, а з найближчих до нас країн – Польщі), можна зустріти норму, що дозволяє главі держави не повертати законопроект до парламенту, а відправити його до промульгації на розгляд конституційного суду. Якщо суд визнає закон неконституційним, то президент позбавляється необхідності його підписувати.

До цієї ж сфери можна віднести право законодавчої ініціативи. Як не дивно, але не всі президенти його мають. Більше того, його не має такий сильний президент, як французький – це право зате належить прем’єру та уряду загалом. Саме контролюючи уряд голова П’ятої республіки має можливість вносити бажані законодавчі ініціативі. Але про його урядову роль пізніше. Президент Італії також не має права сам вносити закони, але авторизує пропозиції уряду.

Знайоміша українцям ситуація склалася із законодавчою ініціативою у литовців. Тут, як і в поляків, президент може самостійно вносити на розгляд законодавчого органу бажані для ухвалення норми. Це пов’язано з чіткішим, ніж у Франції, розділенням компетенції президента та уряду на чолі з прем’єром.

Що ж стосується права розпуску парламенту, то тут існують розбіжності між різними країнами. Якщо в Італії та Франції це право обмежене лише необхідністю формальних консультацій із прем’єром та очільниками палат, то у Литві президент може це зробити тільки у випадку, якщо Сейм протягом місяця не затвердить програму уряду, або ж проголосить йому недовіру. Подібно до литовського, це право голови держави прописано у Польщі, тільки у польського колеги Порошенка є ще можливість оголосити позачергові вибори, якщо парламентарі не ухвалять бюджет у встановлені терміни.

Навзаєм, парламенти можуть спробувати відсторонити президента від посади у порядку імпічменту. Але це доволі складно не тільки з процедурної точки зору, але й політичної. Повсюди конституції підкреслюють, що імпічмент можливий лише за тяжкі порушення основного та інших законів. Особливим є випадок Франції, де до 2007 року імпічмент був можливим лише за державну зраду за невизначеною процедурою. Сьогодні ж французького президента можна відсторонити від посади 2/3 голосів парламентарів. Обидві палати при цьому засідають разом у ролі Вищого суду.

Президент і уряд

Конституції європейських країн можуть по різному трактувати місце президента в системі виконавчої влади. Так, 10 стаття польської конституції прямо вручає голові держави виконавчу владу поряд з Радою міністрів. Водночас, польський президент може скликати до себе на нараду міністрів, але не може керувати Радою. А от його французький колега очолює Раду міністрів Франції, хоча й головою уряду вважається прем’єр.

Попри різницю систем, у повноваженнях президента відносно уряду всіх згаданих країн є подібні риси. Так, президенти і Франції, і Польщі, і Італії, і Литви призначають і звільняють прем’єр-міністра, а за його пропозицією – членів уряду. Лише литовському президентові на призначення і звільнення глави кабінету потрібна згода парламенту. Але це не означає, що інші вільні обирати кого захочуть. Основні закони більшості країн вимагають, щоб новопризначений прем’єр просив про довіру парламенту або подавав на його розгляд програму. Неприйняття програми формально може й не зобов’язувати уряд піти у відставку (так в Італії), але на практиці це завжди відбувається.

france

Президент Франції Франсуа Олланд головує на засіданні Ради міністрів

Отже, президенту при змішаній системі для контролю над урядом потрібна своя парламентська більшість. Її відсутність, славнозвісне «співжиття», може бути причиною постійних конфліктів повноважень у виконавчій владі, що вважається слабкою стороною змішаної системи. Наприклад, в історії французької П’ятої республіки були лише три випадки співіснування голови держави та голови уряду з різних політичних сил, у кінці минулого століття за часів довгих президентств Міттерана та Ширака. Але всі ці періоди були позначені постійною боротьбою у Раді міністрів, головою якої є президент. Не маючи влади над членами Ради, що опиралися на парламентську більшість з протилежного табору, французькі голови держави намагалися впливати через затвердження порядку денного Ради, виключаючи з нього невигідні для себе питання.

Небезпека таких конфліктів суттєво впливає на звички виборців у країнах з такою системою влади. Вони часто віддають перемогу тому кандидату в президенти, який належить до партії, що нещодавно перемогла на парламентських виборах: саме перемога соціал-демократів на виборах до Сейму за рік до того допомогла перший раз зайняти президентське крісло Олександру Квасневському в Польщі; подібна ж історія була з перемогою Далі Грібаускайте в Литві через рік після отримання більшості союзними до неї консерваторами.

Або ж – навпаки, голосують на найближчих парламентських виборах за ту партію, до якої належить нещодавнообраний президент. У Франції, щоб максимально унеможливити болісне співжиття навіть пішли на конституційну реформу, скоротивши президентський термін з семи до п’яти років – тепер парламентські і президентські вибори мають проходити одночасно.

Але навіть маючи «своїх» ˜– більшість і прем’єра – президент при змішаній системі не стає повновладним «хазяїном» уряду, що може вільно наказувати міністрам. Запобіжником цьому виступає як широка конституційна роль самого голови уряду (французька конституція його оголошує навіть відповідальним за оборону), так і обмеженість кола питань, по яким президент може видавати самостійні рішення без погодження з членами уряду та їх підпису – контрасигнації. Як, мабуть, багато хто пам’ятає, були спроби запровадити останній механізм і в Україні. Але через туманність відповідної норми 106 статті нашої Конституції він не запрацював.
Голова французької держави також вимушений робити всі довірені йому призначення на вищі посади у Раді міністрів. У Польщі абсолютну більшість вищих посадовців у всіх сферах призначає сам уряд, і вони представляють виконавчу владу загалом.

Є й неформальні чинники, які впливають на відносини уряду та президента. Навіть за відсутності співіснування різних політичних сил, ієрархія може бути не такою вже очікуваною. Так, у Польщі колишній президент Броніслав Комаровський й уряд належали до однієї партії– Громадянської платформи – але першу скрипку грав саме прем’єр Дональд Туск. Важливість неформальних чинників зростає у парламентських республіках, де президенту відведена роль передусім арбітра між різними групами політичних еліт. Саме тому у конституціях країн з таким устроєм ми можемо знайти так багато згадок про різноманітні консультації, які проводить голова держави.

Президент і суд

Особливу роль саме голови держави у формуванні суддівського корпусу можна простежити як у змішаних, так і в парламентських республіках. Так, конституція Франції прямо називає президента «гарантом незалежності судової влади». Колишні французькі президенти автоматично стають членами місцевого конституційного суду.

Основним повноваженням президентів всіх згаданих держав у сфері правосуддя є право призначати суддів. Але повсюди, як і в Україні, голови держав призначають суддів за пропозицією спеціального органу, який складається з представників суддів, органів юстиції, представників парламенту тощо. В Італії такий орган очолює сам президент.

Italy

Президент Італії Серджо Матарелла на відкритті сесії найвищої судової інстанції своєї країни

За виключенням суддів для конституційних судів, парламенти більшості країн не беруть участь у призначеннях. Це відрізняє їх ситуацію від нашої, де довічне призначення є якраз парламентською прерогативою. Окремим випадком можна вважати Литву, конституція якої має немало схожих з українською рис і в інших питаннях: тут саме парламент звільняє всіх суддів та призначає за президентської ініціативою, або ж надає згоду на призначення суддів деяких вищих судів.

Різні країни континенту у пошуках оптимальної моделі влади часто стикалися зі схожими проблемами і знаходили на них схожі відповіді. Кожному українцю знайомі конфлікти президентів та недружніх йому урядів, що переживають змішані республіки. Не дивним для нього буде й нестабільність парламентської моделі, яка змушує країни з останньою все одно зберігати президентську посаду і надавати їй великі привілеї щодо розпуску парламенту, або у сферах, де потрібна інституційна спадковість.

Пошук моделей найбільш ефективної та стабільної системи останнім часом вилився в низку реформ, направлених на зменшення конфліктності між інститутами влади в одних країнах, або ж у відповідні рішення виборців в інших. Очевидним, навіть банальним уроком є те, що немає ідеальної системи. А будь-які політичні системи зможуть працювати ефективно лише тоді, коли їхні еліти роблять відповідні кроки в цьому напрямку. Та все ж є одне чисто формальне питання, яке прямо пов’язане з ефективністю влади – ніде, ні у змішаних, ні у парламентських, ні тим більше у президентських республіках, ми не побачимо паралельних вертикалей виконавчої влади. Ось на це треба звернути особливу увагу і нам.