Децентралізація влади сьогодні знаходиться на периферії громадської уваги. Їй приділяють відчутно мало ефірного часу загальноукраїнські ЗМІ, а окрім періодичних заяв про суттєве збільшення бюджету того чи іншого міста під час візитів до нього, керівництво держави мало говорить про цей процес. Це парадоксально, адже, з одного боку, дану реформу можна вважати однією з наймасштабніших, і за складністю, і за потенційними наслідками для повсякденного життя українців, а з іншого – у цій сфері, попри всі суперечності процесу, дійсно є певні здобутки. У зв’язку з цим, ми вирішили розібратися, що ж собою являє децентралізація влади, як вона проходить і яке майбутнє має.

Реформа, спрямована на децентралізацію, розпочалася достатньо швидко, практично відразу після Революції Гідності. Ще 2 березня 2014 року новопризначений віце-прем’єр-міністр – міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Володимир Гройсман, заявив про необхідність максимальної передачі повноважень державної влади на місця із паралельним забезпечення місцевих громад відповідними фінансовими ресурсами. Слід віддати владі належне, із законодавчими ініціативами не забарилися, і на сьогодні вже ухвалена низка нормативно-правових актів, які дозволили розпочати процес поступової передачі повноважень органам місцевого самоврядування.

 Фінанси

Почнемо з грошей, адже саме на фінансовому аспекті питання робить наголос керівництво держави, заявляючи, що завдяки децентралізації бюджет міста N збільшився на стільки та стільки мільйонів гривень.

Наріжним каменем фінансової децентралізації стали два закони: «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», ухвалені Верховною Радою 28 грудня 2014 року.

Ці закони суттєво скоротили перелік податків та передбачили перерозподіл податкових надходжень між державним та місцевими бюджетами. Зокрема, передбачено зарахування до місцевих бюджетів 100% плати за надання адміністративних послуг, 100% державного мита, 10% податку на прибуток підприємств. Також, у місцеві бюджети передані збори з роздрібного продажу підакцизних товарів (пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродуктів) за ставкою 5% вартості реалізованого товару, податок на майно (податкова база якого була додатково розширена комерційним (нежитловим) майном та автомобілями з великим об’ємом двигуна), 80% екологічного податку (замість 35%, які місцеві бюджети отримували раніше) та 25% плати за надра. При цьому, органи місцевого самоврядування отримали значно більшу самостійність як у формуванні дохідної частини бюджету, так і у здійсненні витрат з нього. Але є одне але. Справа в тому, що за бюджетним законодавством не всі місцеві бюджети рівноправні. Фактично, їх можна поділити на три рівні:

  • обласні бюджети та бюджет Автономної Республіки Крим (який існує принаймні теоретично);
  • районні бюджети, бюджети міст Києва та Севастополя (див. бюджет Автономної Республіки Крим) та міст обласного значення;
  • бюджети міст районного підпорядкування, селищ та сіл.

«Але» полягає у податку, який традиційно є основою місцевих бюджетів – податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). За Бюджетним кодексом 60 % цього податку зараховується до бюджетів другого рівня (окрім Києва та Севастополя, однак ПДФО у Києві – це окрема сумна історія, ми про неї зараз говорити не будемо). Бюджети ж третього рівня з ПДФО отримують… та нічого не отримують. Логіка законодавців на перший погляд дещо дивна, якщо не брати до уваги інший аспект децентралізації, який ми зараз і обговоримо.

 Об’єднання громад

То що робити маленьким населеним пунктам? Внаслідок змін до Бюджетного кодексу, на другому рівні місцевих бюджетів (там, де 60 % ПДФО) виник новий тип бюджетів – бюджети об’єднаних територіальних громад (ОТГ).

Поняття ОТГ було врегульоване із ухваленням 5 лютого 2015 року Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». ОТГ, як випливає із самої назви, це об’єднання громад декількох населених пунктів, що створюють спільний орган місцевого самоврядування. Норма про ПДФО, а також низка інших переваг (таких, як можливість мати прямі відносини з держбюджетом, оминаючи районний бюджет) – очевидний стимул до їх створення, закладений до законодавства. То чому їх створення настільки важливе для чинної влади? Існує як мінімум дві причини.

  1. Першою причиною є довгоочікувана адміністративно-територіальна реформа. Передання ОТГ повноважень районної влади та зменшення кількості органів місцевого самоврядування дозволить суттєво скоротити витрати на утримання чиновницького апарату, як з державного, так і з місцевих бюджетів. У перспективі, об’єднання громад зробить можливим суттєве скорочення їх кількості з передачею більшості функцій із надання адміністративних послуг населенню саме ОТГ.
  2. Другою причиною є неоднорідний розвиток українських населених пунктів. Якщо великі міста у своїй більшості можуть бути самодостатніми, то для невеликих сіл виникає низка проблем, пов’язаних із банальною нестачею коштів. Відповідно, принаймні за логікою законодавця, об’єднання невеликих населених пунктів сприятиме покращанню їх фінансового становища. Ця логіка відображена і у самому Законі «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Виходячи з нього розробляється методика формування спроможних територіальних громад (тобто громад, які будуть у змозі перебрати на себе нові повноваження).

То як саме відбувається процес формування ОТГ в Україні? Згадана методика була затверджена Кабміном 8 квітня 2015 року. На її основі обласними радами були підготовані перспективні плани формування територій громад у відповідних регіонах, які протягом серпня-листопада 2015 року були затверджені все тим же урядом (окрім Закарпатської області, там обласна рада не спромоглася схвалити проект перспективного плану).

І тут почалися проблеми. Чи то обласні ради поставилися до своїх обов’язків надто формально, чи то органи місцевого самоврядування на рівні населених пунктів не виявили належної зацікавленості у процесі, але громади почали об’єднуватися так, як вони вважають за потрібне, а не так, як було вказано у перспективних планах. Заборонити це їм ніхто не може, однак при цьому громади втрачають можливість отримання фінансової допомоги, передбаченої законом.

Іншою проблемою є достатньо низькі темпи формування ОТГ (у них ви можете впевнитися, ознайомившись із наведеною нижче таблицею).

без смс

Водночас, темпи утворення об’єднаних громад гальмуються не лише недоліками у законодавстві, але й відсутністю як на місцях волі до самого об’єднання, так і у центрі – до ведення адекватної організаційної та інформаційної роботи.І це вже не кажучи про купу дрібніших проблем, пов’язаних зі створенням об’єднаних громад. Наприклад, наразі ускладнене їх створення з населених пунктів, що відносяться до різних районів: для того, щоб вони змогли об’єднатися необхідна зміна меж цих районів. Хоча пряма норма про необхідність зміни районних меж перед створенням ОТГ усунута, певні труднощі досі існують. 8 вересня Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроект, що має остаточно усунути проблему.

Нові повноваження

Органи місцевого самоврядування отримують нові джерела фінансування, але що сталося з витратами? Які нові повноваження та обов’язки вони отримують у цій сфері у зв’язку із реформою? Розширилися повноваження органів місцевого самоврядування щодо використання власних бюджетів. Окрім цього, ОТГ та міста обласного значення, зможуть здійснювати зовнішні запозичення, самостійно обирати установи з обслуговування коштів місцевих бюджетів у частині бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ. До цього, таким правом користувалися лише міста із населенням більше 300 тисяч осіб.

Органи місцевого самоврядування отримують ширші повноваження й у сфері надання адміністративних послуг. Візуально це виражається передусім у створенні центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП), які мають спростити спілкування громадян із владою та поступово передати надання базових адмінпослуг у відання органів місцевого самоврядування. Наприклад, місцевим органам влади вже передані права щодо реєстрації прав на нерухоме майно, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців тощо.

Вже триває процес поступової передачі громадам містобудівних повноважень, які дозволяють органам місцевого самоврядування контролювати будівництво та надавати адміністративні послуги в будівельній сфері.

Розширяться їхні повноваження і в контексті децентралізації освіти та медицини (хоча ці реформи є досить дискусійними). Так, у сфері освіти передбачено створення мережі опорних шкіл з метою скорочення кількості (непотрібних, за логікою держави) сільських шкіл. Цей крок достатньо суперечливий, але можна сказати, що принаймні у межах ОТГ такі школи зможуть діяти ефективніше, ніж за умов формування їх мережі за районним принципом. Це стосується і медичної галузі. Як і у випадку з адмінпослугами, декларується, що децентралізація освіти та медицини, передання основних функцій в цих галузях від районної влади до ОТГ має наблизити їх до споживача. Але й це значить, що їхнє фінансування у більшій мірі лягає на місцеві бюджети. Чи всім громадам вистачить нових доходів і у якій мірі?

Що далі?

Подальший напрям децентралізації можна передбачити, виходячи із концепції реформування місцевого самоврядування, ухваленої в квітні 2014 року. Вона передбачає три ключові напрямки:

  1. Перший – це напрямок, про який ми вели мову, рівень місцевих громад.
  2. Другим після формування ОТГ планується змінити роль районів. Враховуючи, що більшість функцій району із надання адміністративних послуг населенню має перейти на місця, можливим стане їх укрупнення, а відповідно – зменшення їх кількості.
  3. Третім напрямком є області, їх кількість не має змінитися, але змін зазнає порядок управління. Зокрема, планується ліквідувати районні та обласні державні адміністрації, натомість відновивши виконкоми районних та обласних рад. Замість голів ліквідованих державних адміністрацій, державу на обласному та районному рівнях представлятимуть префекти, хоча з їхніми точними функціями досі не визначилися. Для здійснення цих напрямів реформи потрібні, у тому числі, зміни до Конституції.

Існує й низка інших ще не ухвалених, але запланованих законів. Напевно, найбільш суттєвим є законопроект «Про муніципальну варту», який дозволить громадам створювати власні правоохоронні органи, покликані частково розвантажити Національну поліцію від завдань суто місцевого значення. На черзі також більш спеціалізовані, але не менш важливі закони (наприклад, з приводу передачі місцевим громадам прав у сфері регулювання земельних відносин).

 Що з цього виходить?

Децентралізація має реальні результати, що виражаються у місцевих бюджетах, які дійсно суттєво зросли, про що нам не забувають нагадувати Президент та прем’єр-міністр. Водночас, не слід забувати, що децентралізація – це лише інструмент, а вже від суспільства залежить, як його використають. Слоном у кімнаті залишається той факт, що в українських містах та містечках місцева влада часто залишається та сама, яка й була за часів Януковича, і нові повноваження та ресурси для багатьох її представників є додатковим шансом збагатитися.

Відповідно, децентралізація є не лише джерелом нових можливостей, але й викликом українському суспільству. Викликом сформувати ефективні механізми контролю за місцевою владою, спрямовані на протидію корупції, а в окремих регіонах – і повзучому сепаратизму, з боку місцевої влади. Звичайно, хотілося б сподіватися, що правоохоронні органи теж сприятимуть нам у цьому.

Також не варто думати, що децентралізація вирішить економічні проблеми всіх громад. Як показує досвід країн де вона відбулася, поряд з переможцями завжди будуть ті, що програли.Нікуди не подінеться нерівність між регіонами, містами, селами.Необхідність солідарного субсидування. І якщо хтось на Печерських пагорбах думає, що децентралізація – це можливість перекинути бюджетний тягар зі своїх плечей на плечі громад, то він глибоко помиляється. Мета не у цьому. Ціллю процесу є забезпечення громадам можливості самостійно вирішувати важливі для них питання, як це і передбачено Конституцією.

Окрім того, в Україні триває декомунізація, попередні результати якої ми вже писали раніше. Дивіться нижче.

Матеріал за темою: