Протести проти законопроекту №3587 (про гарантії свободи мирних зібрань) змусили згадати про цей документ, що вже доволі давно лежить у Верховній Раді (ще з грудня минулого року). У зв’язку з цим, ми вирішили розібратися, на що у цьому проекті нарікає громадськість, як його необхідність обґрунтовують автори. А значить – час для нашого традиційного огляду законопроектів.

Табір прибічників законопроекту

Почнемо не з самого проекту, а з передісторії. Чим в Україні наразі регламентується проведення мітингів та інших мирних зібрань? Власне, нічим. Фактично, єдина законодавча норма, яка при цьому застосовується – це стаття 39 Конституції України, яка закріплює право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Встановлює стаття і обмеження. Реалізація цього права може обмежуватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Так, норми Конституції є нормами прямої дії. Але проблема полягає у тому, що дана норма не відповідає на цілу низку питань. От наприклад. Що таке «завчасно»? За день? За годину? І як саме слід сповіщати? Чи достатньо усного сповіщення? Чи сповіщення електронною поштою? А якщо не сповістив – то що? Чи от наприклад – відповідно до якого саме закону судом може встановлюватися обмеження?

Власне, саме для того, щоб врегулювати ці питання автори законопроекту й пропонують його ухвалити. Власне, давайте послухаємо аргументи прибічників ухвалення закону. Причому, неврегульованість порядку проведення мирних зібрань не обмежується викладеними питаннями.

Наприклад, існує стаття 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Вона передбачає відповідальність за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Проблема лише в тому, що такого порядку взагалі не існує. Іншими словами, пересічний учасник чи організатор не може дотримуватися правил, яких не знає, тому що їх ніхто так і не встановив. І в даному випадку, рішення про те, порушені правила чи ні, залишається за суддями. Подібне явище, коли відповідно до законодавства рішення тієї чи іншої спірної ситуації здійснюється не стільки спираючись на законодавство, скільки на власний розсуд, називається дискреційним повноваженням, і за загальним правилом його намагаються уникати. Це стосується і, наприклад, наступної статті кодексу, 185-2, створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій.

Матеріал за темою:

Слід наголосити, що наразі прогалина в законодавстві доповнюється судовою практикою (на що, зокрема, вказує низка опонентів ухвалення законопроекту). Разом із цим, ознайомлення з нею якраз свідчить на користь прихильників законодавчого врегулювання мирних зборів. Так, якщо ми візьмемо довідку до рішення Верховного адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)» , то дізнаємось, що до 2012 року суди достатньо часто використовували (за відсутності іншого) ще радянський порядок проведення мітингів; слід віддати належне ВАСУ, він вказав на помилковість подібного підходу через «дозвільний» характер даного документу.

Табір противників

Серед основних пунктів критики законопроекту можна виділити наступні:

Узаконення силових розгонів мирних зібрань. Цей пункт критики викликаний ст. 18 законопроекту, відповідно до якого Національна поліція та Національна гвардія України, інші правоохоронні органи відповідно до компетенції оголошують про втрату зібранням мирного характеру, якщо його учасники масово застосовують насильство, або своїми діями перешкоджають затриманню осіб, що вчиняють насильство в ході мирного зібрання, та якщо іншим чином припинити насильство не можливо. За логікою опонентів законопроекту, зараз правоохоронці мають право лише затримувати правопорушників, однак це не зовсім так. Насправді, і зараз правоохоронці мають право у виключних випадках здійснювати розгони масових заходів (щоправда, зараз це розглядається як припинення дій, що можуть кваліфікуватися як групове порушення громадського порядку). Іншими словами, у даному випадку проект навіть не розширює повноваження Нацполіції та Нацгвардії, а лише уточнює алгоритм їхніх дій.

Узаконення 48-годинного «дедлайну» для повідомлень про зібрання та можливості їх заборони в будь-який момент. Відсутність «дедлайну» опоненти законопроекту сприймають як благо. Так, М.Лебедь, експерт правозахисної коаліції «Ні – поліцейській державі!» вказує, що «владу про мирні зібрання можна повідомляти в будь-який момент до їх початку. Тому безліч мітингів відбувались і відбуваються просто тому, що їх не встигають заборонити підконтрольні владі суди». Насправді, це не зовсім так, Конституція все ж таки використовує вислів «завчасно», а ознайомлення з вибіркою судових рішень у справах про реалізацію права громадян на мирні зібрання, дозволяє знайти як мінімум одне рішення (Житомирський окружний адміністративний суд, № 43158323), де підставою заборони зібрання стала саме несвоєчасність повідомлення про нього. Іронія ситуації в даному випадку полягає навіть не в тому, що суд застосував ще радянське положення про проведення зібрань (попри рекомендації ВАСУ), а застосував його до представників «Комуністичної партії». Власне, це ще один приклад небезпеки надання надмірно широких дискреційних повноважень судам.

Зі свого боку, опонентами закону висловлюються побоювання, що надання подібного дедлайну допоможе місцевій владі забороняти зібрання через суд. Це дійсно закономірне побоювання, однак слід зазначити, що й зараз суди забороняють проведення масових заходів досить успішно.

Певної критики зазнає й запропоноване законопроектом поняття «спонтанного мирного зібрання», яке, на думку противників, також може стати засобом поліцейського свавілля.

Слід зауважити, що зазвичай йдеться про принципову опозицію до ухвалення будь-якого спеціального закону, що регулював би мирні зібрання, натомість пропонуючи лише «дещо удосконалити вже чинні закони та підзаконні акти», хоча альтернативний законопроект до Ради все ж таки був поданий.

Матеріал за темою:

… і Венеціанська комісія

Противники законопроекту встигли відсвяткувати рішення Венеціанської комісії. «Експерти Венеціанської комісії почули застереження від українських активістів та правозахисників, і не дали себе використати в українських політичних іграх лобістів спеціального закону №3587», — розповіли правозахисники.  Але якщо ознайомитися з текстом рішення, стає зрозуміло, що їх тріумф зовсім невиправданий.

По-перше, власне ті пункти, проти яких особливо виступали опоненти закону (48-годинний дедлайн, можливість розгону зібрання, яке втратило характер мирного): так, п. 60 рішення прямо підтримує запровадження 48-годинного строку, вказуючи, що це відповідає світовій практиці. Більше того, комісія розкритикувала авторів альтернативного законопроекту за встановлення необов’язковості завчасного повідомлення про мирне зібрання, убачивши в цьому порушення української Конституції. Окрім цього, певної критики зазнали положення законопроекту щодо спонтанних мирних зібрань, хоча в даному випадку представники Венеціанської комісії запропонували деталізувати підстави, за яких такий захід може проводитися саме як спонтанний. Вочевидь, цей механізм забезпечення можливості громадян у певних випадках проводити мирні зібрання без попередження органів влади представникам комісії сподобався.

А по-друге, Венеціанська комісія (вкотре) продемонструвала недостатнє розуміння внутрішньої ситуації в нашій державі. Наведемо кілька прикладів:

Одним з пунктів критики, висловлених європейцями стала заборона мирних зібрань на підставі їх змісту. Вочевидь, мова йде про пункт 1 частини 2 статті 16 законопроекту, яка передбачає можливість обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань, якщо метою зібрання є: ліквідація незалежності України, зміна конституційного ладу насильницьким шляхом, зміна меж території або державного кордону України, захоплення державних або громадських будівель чи споруд, перешкоджання діяльності Збройних Сил України або військових формувань. Більше того, з точки зору Венеціанської комісії організаторам заходу повідомляти про його мету взагалі непотрібно. В умовах, що склалися в Україні, виключення подібної норми навряд чи доцільне, адже ми всі пам’ятаємо і сепаратистські мітинги навесні 2014 року, і «мирні» зупинки техніки Збройних сил України.

Венеціанська комісія висуває ще низку претензій до закону, однак слід звернути увагу на те, що в цілому і законопроект, і сама ідея його ухвалення нею підтримується.

Можна констатувати, що за відсутності адекватного правового регулювання проведення мирних зібрань, проблема полягає в тому, що активісти трактуватимуть конституційну норму (фактично єдину законодавчу норму з цього питання) по-своєму, а суди – по-своєму, і саме за судами буде останнє слово. Саме тому, спеціальний закон (або пакет змін до чинного законодавства, хоча нам, якщо чесно, важко уявити, в які саме чинні закони ці норми можна увіпхнути) дійсно потрібен. Разом із цим, над його положеннями слід ще детально попрацювати.

Зокрема, з низкою зауважень противників законопроекту та Венеціанської комісії дійсно слід погодитися.

  • Наприклад, перелік підстав, за яких мирне зібрання можна визнати таким, що втратило мирний характер, має бути вичерпним та максимально чітким, залишаючи як можна менше на розсуд правоохоронців. Підстави судової заборони мирних зборів також мають бути максимально чітко визначені, щоб подібні рішення мали характер радше виключень, аніж правил.
  • З іншого боку, невдоволення забороною зібрань, метою яких є посягання на суверенітет України, звичайно, є недоцільним, з огляду на внутрішнє становище в державі.

Ми ж сподіваємося, що автори законопроекту почують ті критичні зауваження, які дійсно сприятимуть повній реалізації громадянами своїх прав на мирні зібрання, та внесуть відповідні зміни до цього законопроекту.