Нещодавно наша Верховна Рада отримала пропозиції щодо свого удосконалення, авторами яких стали колишній президент Польщі Александр Квасневський та колишній голова Європарламенту Пет Кокс. Стрічки ЗМІ наповнилися повідомленнями про можливу «європейську» реформу українського парламенту.

Минулого разу ми розповіли про те, що ж пропонується відомими європейськими емісарами. Тепер же ми хочемо по ближче придивитися до європейських парламентів, щоб зрозуміти, чим вони надихались у своїх пропозиціях. Надто часто під соусом «європейськості» подається все що завгодно. То чи справді все запропоноване ми зустрінемо й там?

Матеріал за темою:

Для розгляду ми обрали три великі європейські держави — Францію, Німеччину та Польщу. Перші дві є не тільки дуже впливовими, але й прикладами змішаної або парламентської республік відповідно. Остання — наш сусід і батьківщина одного з емісарів. Парламенти всіх трьох країн (як і більшості на континенті) — двопалатні. Але найближчими за своєю компетенцією та методами роботи до нашої Ради є нижні палати. Їх і було взято за взірець. Тож стартуємо.

Якісна законотворчість

Законотворчий процес, а саме його якість, починається з подання обґрунтованих законодавчих ініціатив. Саме через розуміння цього, першими у пропозиціях Кокса і Квасневського йдуть пункти, що присвячені ним.

Пропонуючи обов’язкове супроводження кожного проекту пояснювальною запискою, яка повідомляла б не тільки про норми, але й про їх наслідки для чинного законодавства, соціально-економічного становища та державних фінансів, європейські діячі просто копіюють те, що типово для західного парламентаризму.

Регламент Сейму, подібно до пропозицій, вимагає, щоб уряд разом зі своєю законотворчістю подавав записку про те, як вона буде проходити процес імплементації. Цього хочуть досягти і в нас.

Більшість — це не завжди більшість

Серед пропозицій Кокса та Квасневського є пункт, що привернув особливу увагу ЗМІ та українців — про ухвалення законів більшістю не від складу парламенту, а від кворуму на засіданні. Доволі екзотична норма для нас, чи не так? Але не для західних парламентських традицій. Так, для них це звичайна процедура.

Під кворумом зазвичай розуміють більшість від складу палати. Але перевірка кворуму проводиться не завжди. Наприклад регламент Національної Асамблеї Франції дозволяє вимагати такої перевірки голові депутатської групи, але лише тоді, коли більшість її членів самі присутні на засіданні. Тому там нікого не дивує телевізійна картинка з напівпорожнім залом під час розгляду законів — це ніяк не заважає їх ухваленню.

Ніяк не заважає, якщо конституції та інші закони країн не вимагають окремо визначеної — абсолютної або кваліфікованої — більшості. Зазвичай, така вимога стосується, окрім самих змін до конституції або ухвалення конституційних законів, а також прийняття важливих призначень (голови уряду та його членів, у країнах де потрібна згода депутатів на це), вотумів довіри або імпічментів.

Можливість ухвалення законів не тільки абсолютною або кваліфікованою більшістю позначається і на процедурах самого голосування. На тому, як воно проходить. На відміну від України, для західних парламентів, що декому навіть може здатись доволі архаїчним, типові голосування руками, вставанням з місця, проходженням через двері, киданням карток в урни. Наприклад, регламенту німецького Бундестагу взагалі невідома електронна система голосування, у чому можна впевнитися хоч раз подивившись відео з його засідань. У Франції використання електронної системи визначено для окремих випадків і процедура має спеціальну назву «звичайного публічного голосування».

Сам за себе. Але не завжди

У більшості країн дозволено тільки персональне голосування депутатів (та й за таких правил в не персональному немає особливої необхідності, треба визнати). Але бувають і виключення. Стаття 27 французької конституції дозволяє делегування в окремих випадках. А регламент нижньої палати уточнює, що воно має бути письмовим та адресним, з чітко окресленим строком, на яке воно здійснюється.

Рівні, але не у всьому

Треба відзначити, що у багатьох європейських країнах закони та процедурні правила тим чи іншим чином обмежують об’єми законодавчої діяльності депутатів. Українцям все ж більш знайоме просте обмеження права законодавчої ініціативи. Так, там можна зустріти обмеження переліку питань, що вирішуються законами (їх переліку присвячена зокрема, 34 стаття у французькій конституції), а все, що поза ними, вирішується урядовими декретами.

Може й звужуватися коло тих, хто має право на законодавчу ініціативу на різних етапах розгляду закону: скажімо, у Польщі поправки до законопроекту перед другим читанням у Сеймі дозволено пропонувати лише автору, групі не менше 15 депутатів, уряду та очільникам фракцій. Французька конституція також забороняє депутатам вносити поправки, що збільшують державні видатки.

Комітети як фундамент якісної роботи

У такій системі особливо важливу роль грає робота в комітетах. Більшість парламентських регламентів присвячує правам, роботі комітетів та процедурі розгляду ними законопроектів доволі великі розділи. Іноді, як то у Німеччині, утворення окремих постійних комітетів може бути конституційно передбаченим. Або, за французьким прикладом, їх кількість може бути чітко обмеженою — згадаємо про таку ж пропозицію від комісії Кокса-Квасневського.

Розгляд законопроектів та поправок до них у комітетах повсюди є обов’язковим. Не проходження через комітет може навіть бути причиною того, що пропозиція буде взагалі залишена без розгляду у сесійній залі. Відкритість засідань комітетів (хоча й не обов’язкова і не повсюдна) є одним з найважливіших способів участі громадськості в обговорені законодавчих пропозицій.

Уряд і парламент: складні відносини

Що стосується відносин з урядом, то тут є як речі вже відомі українцям, так і особливості, що залежать від політичного устрою країн. До знайомих нам норм і звичаїв належить право депутатів подавати запити до урядовців або викликати їх на засідання парламенту. Комітети також можуть направляти запити або власні висновки до урядових органів. Реалізація цих прав може залежати від згоди колег по палаті. Скажімо, щоб викликати члена німецького уряду до Бундестагу потрібно зібрати згоду 5% від його присутніх членів (німецька педантичність!).

В той же час, у ФРН та Польщі комітети мають нічим не обмежене право викликати урядовців на свої засідання, якщо розглядається питання, що стосується їх компетенції або загалом роботи відомства. Це важлива частина парламентського контролю за виконавчою владою.

Уряд у відповідь має право визначати пріоритетність законів, що розглядаються. У деяких країнах уряд може мати широкі ексклюзивні права у сфері законодавчої ініціативи з окремих питаннь або загалом. За правовою традицією у Франції, взагалі тільки урядові законодавчі пропозиції можуть називатися законопроектами. Депутати просто подають «пропозиції».

Бити, бити і ще раз бити…по кишені

Болісне для українців питання депутатської дисципліни в західних парламентах вирішується хоча і з місцевими особливостями, але дуже схоже до методів, запропонованих Коксом та Квасневським.

Якщо депутат порушує порядок або етичні норми, то головуючий або президія можуть накладати на нього ті чи інші покарання. Вони варіюються, починаючи від простих докорів і закінчуючи вигнанням із засідань або штрафами.

Наприклад, якщо депутат польського Сейму не дає можливість його органам нормально працювати, то Президія може залишити його без половини зарплатні або всього денного забезпечення строком до трьох місяців. Без частини грошового забезпечення можуть залишитись в окремих випадках і французькі депутати. А от членам німецького Бундестагу загрожує штраф від 1 000 до 2 000 євро. При порушені порядку голови практично всіх парламентів мають право вигнати порушника з засідання, у тому числі на якийсь строк (у Німеччині та Франції, наприклад, це не більше 30 сесійних днів).

Польща є однією з небагатьох країн, де існують покарання для прогульників пленарних засідань. Регламентом Сейму передбачається, що за кожний пропущений пленарний день з грошових виплат депутату має відніматись їх тридцята частина (тобто 1/30). А от у Франції карають прогульників-членів комітетів. Небажання без поважної причини відвідувати комітетські засідання може коштувати парламентарю чверті його місячної зарплатні.

Треба відзначити, що запропонована європейськими емісарами норма запровадження служби парламентських приставів нетипова для «континентальних» парламентів. Це більшою мірою особливість парламентських систем британського походження.

Європейські парламенти доволі різноманітні та одночасно мають багато схожого, незалежно від того, парламентська, президентська чи змішана республіка перед нами. Пропозиції Кокса і Квасневського багато у чому об’єднують ці риси. Тепер залишилося визначитися нам з тим, що насправді корисне з їхнього досвіду.